城市為什麼“唯GDP”
  普遍採用的辦法是通過建設用地外延式擴張,因為這種辦法最直接、最有效。1998至2008年這十年間,全國非農GDP增長率達到年均9.12個百分點,起關鍵作用的是建設用地面積擴張了7.46%,其中包含了大量的新區建設
  文 | 馮奎
  眼下城市發展目標正出現一個變化:越來越多的城市(包括北京、上海等),調低了經濟增長目標。與此同時,這些城市更加突出了其他目標,如生態環境、社會民生。從經濟增長一個中心到經濟、環境、社會方面目標的多點平衡,這是一個可喜的、積極的變化。
  唯GDP論英雄的城市發展,其實也是一個漸進演化的過程。
  新中國成立後有一段時期,城市發展的主要目標是為了鞏固新生的政權,突出城市的政治功能。改革開放之初,將城市建設發展的經濟目標確立為中心,顯然是對前期方略的校正。
  但有趣的是,我國城市的設立,設置了相關的經濟門檻。
  1986年4月,國務院46號文件批准了民政部《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》,分別對撤鎮設市和撤縣設市規定了標準。鎮改市的基準標準是非農業人口6萬以上,年國民生產總值2億元以上,已成為該地區的經濟中心;縣改市的基準標準是對於總人口50萬以上的縣,要求“縣政府駐地的非農業人口在10萬以上,常住人口中農業人口不超過40%,年國民生產總值要在3億元以上”,對於總人口50萬以上的縣,要求“縣政府駐地的非農業人口在12萬以上、常住人口中農業人口不超過40%,年國民生產總值要在4億元以上”。
  我國現行的設市標準是1993年頒佈的,對於整縣設市和撤鎮設市,均對其中的經濟指標作出了定量規定。如對縣改市的標準中規定了國內生產總值、第三產業占國內生產總值比重、地方本級預算內財政收入總值等多項經濟類指標。以人口密度大於400人/km2的縣為例,要求國內生產總值達到10億元,地方本級預算內財政收入達到6000萬元。
  沒有一定數量的GDP,就成不了城市。沒有GDP的高數量、高增速,城市等級要從低到高---例如從縣級市上升到地級市---也完全不可行。如此,一些地方為了設市,必須把GDP擺在首位;為了在城市行政等級中占據更重要的位置,也必須把GDP擺在首位。
  1988年和1995年,中共中央組織部先後下發了縣級黨政領導班子年度考核和工作實績考核兩個文件,其中也都十分強調經濟指標,尤其是經濟總量和增長指標的考核。
  城市發展高度重視GDP完全沒有問題,但是後來一步一步搞成了唯GDP論,這就塑造了GDP導向的城市發展模式。城市政府官員的選擇必然就是想方設法把經濟拉上去。
  普遍採用的辦法是通過建設用地外延式擴張,因為這種辦法最直接、最有效。1998至2008年這十年間,全國非農GDP增長率達到年均9.12個百分點,起關鍵作用的是建設用地面積擴張了7.46%,其中包含了大量的新區建設。
  由於工業能夠帶來GDP以及相連帶的財政收入的快速增長,所以城市普遍性地依賴工業投資而不是依靠服務業實現經濟增長。依據我國稅制,工業企業主要產生增值稅,而服務業主要產生營業稅。增值稅比營業稅更易擴大稅基,更容易帶來GDP增長。
  另外,大城市依靠行政資源的壟斷來保持GDP的快速增長。例如,在土地資源分配上,西部某個省會城市用了全省1/3的土地指標;中部某個省96%的用地是縣級以上及省級產業集聚區,小城鎮用地指標僅占4%。
  更嚴重的是,有不少城市為了創造眼下看得見的GDP,不惜損害生態環境,或者放鬆生態治理的標準。媒體屢屢曝光有些城市引進有污染的設備與產業,只要金山銀山、不要綠水青山,根源正是如此。
  從高度追求GDP,演變成部分城市的唯GDP論,帶來了許多經濟問題、社會問題、生態問題。因此,改變以往以經濟增長為目標導向的城鎮發展,代之以經濟繁榮、生態美好、社會和諧等綜合目標引導的城市發展,是我國城市必須作出的抉擇。
(編輯:SN054)
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